Як повідомлялося, законопроєкт, зокрема, пропонує перед внесенням кандидатури старости на розгляд ради громади, яка його затверджує і звільняє, обов’язково проводити громадське обговорення з мешканцями. Відповідно до законопроєкту, входження старости до складу виконавчого комітету ради громади вже не буде обов’язковим. Водночас він матиме гарантоване право на участь та виступ на засіданнях ради, виконкому, інших органах ради. Важливо також, що за рішенням органу місцевого самоврядування за старостою закріплюються окремі завдання адміністратора Центру надання адміністративних послуг.
Інші положення законопроєкту врегульовують суто технічні питання: порядок створення старостинських округів, затвердження радою громади положень про старосту, суміщення посади старости тощо.Законопроєкт підготовлений Мінрегіоном та Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування із залученням асоціацій органів місцевого самоврядування та експертів.Нагадаємо, за основу Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост №4535 Верховна Рада України ухвалила 2 березня цього року.Довідка головного науково-експертного управління Верховної Ради України: Інститут старости був запроваджений у 2015 році Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» як складова системи місцевого самоврядування. Відтак внаслідок внесених цим законом змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ухвалення Закону України «Про місцеві вибори» староста обирався у селах та селищах, визначених місцевою радою ОТГ (за винятком її адміністративного центру), був членом виконавчого комітету за посадою.Згодом у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» було визначено поняття «старостинського округу» як частини території ОТГ, на якій розташовані один або кілька населених пунктів (сіл, селищ) з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.У липні 2020 року з Виборчого кодексу України були виключені положення про обрання старост виборцями, змін зазнали і положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон), якими визначався правовий статус старости. Зокрема, оновленою частиною першої статті 541 Закону було передбачено, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Коментарі експертів:
Іван Фурсенко, перший заступник керівника Всеукраїнської асоціації громад
Я хочу наголосити, що наразі обов'язку призначати старост немає, який би закон не ухвалили. Закон довгоочікуваний. Його потрібно було ухвалити, адже інституція старост у нас «випадала», і ми не могли з цим нічого зробити. Саме тому з'явилася ідея про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост (законопроєкт №4535). Але його ухвалили фактично після проведення місцевих виборів, і цей процес суттєво затягнувся. З іншого боку, це величезна дискусія, яка в основному відбувається серед представників місцевого самоврядування. Дискусія точиться навколо питання: потрібно старосту призначати чи обирати?Враховуючи той факт, що у нас діє партійна система виборів до місцевих рад (від 10 тис. населення), то призначення старост відбувається за політичною квотою. Запроваджені норми про проведення громадських консультацій та інше – це, з одного боку, позитивна історія, але з іншого – ми можемо мати величезні проблеми через те, що старости взагалі можуть бути не призначені у багатьох населених пунктах, адже немає сенсу морочити собі голову з цими слуханнями та усім іншим і можна просто ввести посаду старшого спеціаліста відділу зв'язків з певним селом. Тобто такий посадовець буде виконувати обов'язки старости, але разом з тим залишатиметься повністю у системі виконкому.Іншим важливим моментом, на якому наполягала наша асоціація, є той факт, що старости повинні обиратися, але старостам потрібно дозволити працювати за сумісництвом. Тобто виконувати обов'язки старости неповний робочий день. Щоб було представництво у кожному населеному пункті, і щоб можна було обирати старосту, який буде (умовно), наприклад, власником магазину, а виконувати обов'язки представника місцевого самоврядування зможе раз на тиждень.Варто зауважити, що мешканці населених пунктів мають відношення до обрання депутатів селищних рад та голови. Тобто голова залишається фігурою загальнообраною, в тому числі і в невеличких населених пунктах, які увійшли до складу ОТГ. Інше питання – чи мають вони представництво серед депутатського корпусу і чи враховують їхню думку під час місцевих виборів? Наприклад, ми маємо купу невеличких селищ навколо Києва, де були обрані депутати місцевих рад цих селищ, але ці депутати – корінні мешканці міста Києва, де вони жили весь час, живуть і будуть жити далі в місті, але політичні списки дали їм можливість бути обраними в прилежних селищах. Звісно, такі депутати швидше будуть ділити землю, аніж займатися питаннями благоустрою селища. Вони не місцеві, і питання громади їм абсолютно нецікаві. Звісно, такі селища позбавлені інституції старости, але сказати, що вони там до цього ефективно працювали – це також хибна думка. З 800 громад, які були створені з 2015 до 2018 року, лише у третини були обрані старости. В інших громадах ніхто виборів старост не проводив, і залишалися виконувачі обов'язків. Особливо ця проблема поширена в депресивних селищах, де мало мешканців, і вони об'єднувалися десятками в одну ОТГ. Власне це питання місцевого самоврядування – включати чи ні старосту до апарату місцевого виконкому. Тому у законопроєкті 4535 величезної «зради» немає, адже сама виборча система розбалансувала систему місцевого самоврядування, і ми бачимо такі колізії. Якби у нас кожен населений пункт мав представництво у своїй раді на рівні депутата, то питання старости взагалі не стояло б. Але ми маємо партійну систему виборів і, відповідно, маємо проблеми зі старостами. Тож потрібно змінювати виборче законодавство, щоб у наступному циклі місцевих виборів, який почнеться у 2025 році, ми обирали місцеву владу за іншими правилами, з багатомандатними виборчими округами і поза політикою.Я хочу наголосити, що наразі обов'язку призначати старосту немає, який би закон не ухвалили. Законопроєкт №4535 сприймаю позитивно, на нього довго чекали, і це однозначно – плюс, адже у попередніх редакціях законопроєктів інститут старост просто випадав. Навіть місцева рада не могла сформувати старостинські округи. Це взагалі була проблема, адже старостинська функція ніби є, а сформувати під неїстаростинський округ було неможливо. Тому навіть «криво» прописані старостинські слухання – це позитивна тенденція, хоча з негативу додаються наслідки партійної виборчої системи і політично прив'язані депутати місцевих рад, які призначають старост після проведення консультацій. Однак закон про консультації у нас відсутній, тому ці консультації можна провести з трьома пенсіонерами, які погодяться на призначення тієї чи іншої кандидатури, а голова може привести будь-кого і провести якесь зібрання на території того населеного пункту. Скаже: ось це староста, погоджуйтесь – і далі він зможе провести подобу голосування.
Руслан Рохов, керуючий партнер компанії PGR ConsultingGroup LLC, практик прикладної політики
Кожна хороша ініціатива після проходження через парламент, як правило, зазнає низку поправок, які додають літрів дьогтю в діжку меду. Згаданий проєкт також не оминула цядоля. До регулювання старост додали правки по КСУ, бо хотіли, аби претендентка на крісло судді Конституційного Суду від «Слуги народу» не мусила складати мандат. Про всяк випадок...Щодо старост тут також є своя ложка дьогтю. В цілому я розділяю призначення старост міською радою, оскільки ми маємо такий інститут. Також добре є те, що не є обов‘язковим включення до виконкомів, які вже давно слід ліквідувати. Адже цей інститут влади має єдину мету – розмивання відповідальності. Містом керує міський голова, він же й має нести відповідальність за реалізацію своєї програми та процвітання міста, містечка та кожного селища й села, яке входить до його громади.Інша річ, що процедуру обрання в місцевих радах старост мали б затверджувати саме місцеві ради. Закон мав би дати лише алгоритм та принципи. Як на мене, в ухваленому законі є зайва деталізація. Більше того, у випадку серйозних політичних конфліктів умісцевих радахза затвердженою у законі процедурою може бути надзвичайно складно призначити будь-кого старостою.Тому, на мою думку, рано чи пізно, народним депутатам таки доведеться повернутись і поправити законодавство у цій сфері.
Анатолій Ткачук, український політик, громадський діяч
Те, що прописано у законопроєкті №4535 – це відхід від концепції, яка була затверджена в 2014 році, тому це погано. Колими лише готували реформу, у нас була своя власна концепція, як це має бути. Теорія полягала в розумінні того, що територіальна громада – це просто територія з певною кількістю людей. Там має бути дотримано певних правил.З одного боку, мають бути економічні можливості для розвитку, а з іншого – люди в межах цієї території мають почуватися як одна спільнота. Тому відхід від такої ідеї, а саме – створення громад навколо великих міст, понад 100 тисяч. І туди повключали купу сільського населення – це неправильно. Так само неправильним було створення громад на 2 тисячі квадратних кілометрів, де 50 чи 80 сіл, які точно не мають таких ідентифікованих спільних інтересів, і там складно говорити, що це єдина громада. Ну і відповідно, старости з цього ж ряду, тому що у нас на презентації, яку я колись готував на засідання уряду в 2009 році, було написано, що і як має відбуватися: перехід повноважень, наприклад, з районного рівня на рівень територіальних громад, але водночас у повноваження в межах територіальних громад частково переходять старости, і кількість цих старост є достатньо велика, тобто в більшості сіл мали бути старости.Староста мав виконувати подвійну роль: з одного боку, він є представником інтересів конкретного села, і тому він обирається людьми, але у нас була ліберальна схема щодо того, як далі він працює. А з іншого боку, староста виконує частину повноважень виконавчого комітету ради у межах свого села. Ну і попервах так і було, але коли діяв закон про об’єднання громад, то в кожній сільраді, яка виходила у нову громаду, залишався староста, який обирався людьми. Рада йому делегувала повноваження, і він був членом виконкому. Але наші депутати вирішили, що вони знають краще за інших, як потрібно робити, і змінили це. Тож тепер це стало зовсім не так, як було раніше. Звичайно, є один плюс в тому, що при ухваленні цього закону дещо зменшили апетити щодо старостинських округів, щоб вони не були занадто великими. Тобто взагалі пропонувалося, щоб селища від 3 тисяч жителів могли висувати на старост. Це повне нерозуміння, хто ж це такий– староста. Ну і було просте призначення старост відповідно до партійних квот, тому тут трошки закон став ліберальнішим від проєкту, але й він не відповідає тій концепції, яка закладалась.Те що прописано у законопроєкті №4535 – це відхід від концепції, яка була затверджена в 2014 році, тому це погано. Також закон не вирішив питання наближення цього представництва територіальної громади до населених пунктів, а мав би вирішити. Ми пропонували концепцію, була пропозиція дуже проста, що староста мав бути в кожному селі, але він міг бути в дуже маленьких селах на громадських засадах, в більших селах – з частковою оплатою, у великих селах – на повній оплаті. І він не мав бути посадовою особою місцевого самоврядування, на яку поширюються всі ці антикорупційні і рештаобмежень. Але зробили по-іншому. Голова – це фактично державний службовець місцевого самоврядування, він не має можливості поєднувати свою діяльність з іншою роботою, відтак це зразу закриває можливість мати багато старост – це неправильно. Загалом я переконаний, що сам інститут старост ще буде модернізуватися і не раз, це така проміжна версія, яка намагається вирішити проблему, яка була породжена виборчим кодексом. Тому що фактично виборчий кодекс вже ліквідував виборних старост, плюс в більшості громад партійні вибори та інші процеси породили конфлікти в місцевому самоврядуванні. Тому ця постійна виборча система, яка застосована на місцевому рівні– це неправильно, я вважаю – це зло.Однак я також не дотримуюсь тези, що це «закріпачення» голів – це думкапопулістична, і я кажу те, що є, що цей закон просто поправив ситуацію, яка виникла через те, що депутати ухвалили виборчий кодекс, яким ліквідували вибори старост, ближче до правил, але це не вирішить проблеми. Тому, з моєї точки зору, можна говорити, що це менше зло від того, яке створилося після затвердження виборчого кодексу.
Лариса Білозір, українська громадська діячка, народний депутат України IX скликання, член депутатської групи «Довіра»
Ухвалення цього законопроєкту очікувало місцеве самоврядування, адже інститут старост потрібно вдосконалювати, врегулювати призначення, повноваження та функції старости у громаді. Які проблеми ми маємо зараз?Створення старостинських округів та їх розмір чітко не регламентується. Думка мешканців старостинського округу при обранні старост не враховується.Що змінюється:Обов’язково проводити громадське обговорення кандидатури з мешканцями.Староста матиме гарантоване право на участь та виступ на засіданнях ради, виконкому, інших органах ради. Але членом виконкому бути не обов‘язково.За старостою можуть закріплюватись окремі завдання адміністратора ЦНАП.
Олександр Солонтай, експерт з політики та місцевого розвитку, викладач Інституту Політичної Освіти, засновник фонду професійної політики
У багатьох маленьких селах вже панує розгубленість, хто та як представлятиме надалі їх маленьке село у новій великій громаді.
Причин для ухвалення законопроєкту існує багато, передусім зміни вдосконалюють практику роботи старост, а також варто пам'ятати про зміни 2020 року, коли прямі вибори старост мешканцями замінили на голосування депутатами громади. Крім того, у зв’язку з адміністративно-територіальною реформою виникла потреба існування старости не тільки в селі або селищі, але й у місті. Тобто закон однозначно потрібний, і для вдосконалення поняття «старостинський округ», і для покращення положення про старосту та його статус, і навіть для вирішення таких технічних питань, як припинення повноважень в.о. старост там, де вони були ще з часів добровільного об’єднання громад. Також закон важливий для налагодження надання адміністративних послуг, взаємодія з ЦНАПами.Попри те, що частина зазначених проблем справді вирішиться, найкраще – це запровадження громадського обговорення кандидатури старости. У багатьох громадах головам громад та депутатам вистачало розуміння, що тема чутлива для мешканців, особливо тих територій, які нещодавно мали свою окрему сільську або міську раду, а наразі її втратили, а тому перед голосуванням за старосту проводили обговорення. Але було, нажаль, багато протилежних випадків, фактично нав’язування старости «згори». Як наслідок, навіть перекривали дорогу та були бунти на місцях, тому запровадження обов’язкових консультацій з мешканцями населених пунктів має наближувати старосту до людей, як це було тоді, коли старости обиралися на виборах.А ще дуже важливо, якщо обговорення пройшло, але в сесійній залі особу було відхилено, то така кандидатура на посаду старости знімається. Це правильно, оскільки в багатьох громадах був тиск, коли депутати відхиляли кандидатуру, а голова подавав особу наново, і знову, і ще раз, замість запропонувати нову особу!У законі сказано, що староста буде тільки в тому разі, якщо в населеному пункті або сукупності населених пунктів громади проживає 500 жителів. Навіщо Верховна Рада зробила «жителів»? У виборчому кодексі використовується поняття «виборців», реєстр оновлюється щомісяця, саме так розподіляли громади на ті, де вибори були за партійними списками, і ті, де кількість виборців менша ніж 10 тис., тобто вибори пройшли на мажоритарній основі. Тепер впроваджується поняття «жителі», але хто і як буде точно рахувати і встановлювати кількість жителів – сказати важко, це буде проблема, особливо для тих випадків, де кількість жителів 450-550 осіб. Будуть гострі суперечки.Наразі багато запитань виникає щодо обов’язковості старостинських округів, а після їх утворення – обов’язковості призначення старости. Всі переживання про те, що в багатьох громадах утворять старостинські округи, але старост все одно не буде з різних причин, від затягування подання головою кандидатури до складнощів процедури обговорення.Тобто найбільше критики пов’язано з тим, що відсутнє вирішення проблеми представництва малих населених пунктів. Проблема сильно загострилася тоді, коли було запроваджено нову виборчу систему, у результаті якої кілька тисяч маленьких сіл та селищ залишилися без власних депутатів у сільських, селищних, міських радах. Причому одночасно було скасовано пряме обрання виборцями старост. Все це сталося на завершальному етапі адміністративно-територіальної реформи та фактично наклалося одне на одне. Тому зараз, коли ми повертаємося до змін у законодавство про старост, виникає питання, чи буде покращено представництво окремих територій у місцевій громаді загалом. Нажаль, тут позитивних новин мало, адже скасовується обов’язковість включення старост до складу виконавчого комітету в усіх громадах, незалежно від їхнього розміру. З іншого боку, можливо, саме це дасть поштовх самоорганізації громадян, а Верховна Рада внесе зміни в законодавство про ОСНи у майбутньому.Читати до теми: Передача земель сільськогосподарського призначення з державної до комунальної власності – ключові моментиУ багатьох маленьких селах вже панує розгубленість, хто та як представлятиме надалі їх маленьке село у новій великій громаді. Законодавство раніше теж залишало на розсуд місцевої ради, чи утворювати старостинський округ, чи організовувати всі процеси без старости, тобто економити гроші. Чому обов’язково має бути староста, щоб працювати з населенням? Якщо чесно, то це стереотипне мислення, яке походить з тих часів, коли були сільські голови та сільради навіть там, де мешкало тільки 300-1000 виборців. Саме в таких питання старости стоїть найбільш гостро, але з фінансової точки зору староста в кожному селі є дуже дорогим задоволенням.Також є суттєва різниця між великим та маленькими громадами. Наприклад, найменші громади в Україні – це Зеленська та Чогодарівська, в яких проживає менше ніж 2 тис. мешканців. У Зеленській громаді – 6 сіл, у Чогодарівській громаді – 9 сіл. Звісно, кожне село хоче мати собі окремого «старосту» або хоча б одного на кілька, але звідки ж брати на це кошти? Можливо, краще вкласти гроші в дорогу, в діджиталізацію послуг, у пересувний ЦНАП? Слід навчити місцевих депутатів працювати з виборцями, адже у кожній з цих місцевих рад є 22 депутати, причому один з них на зарплаті – це секретар ради. На кожних 70-100 виборців припадає 1 депутат, тобто проблема представництва в маленьких громадах є наслідком поганої роботи місцевих депутатів. Щодо більших громад, то на одного депутата може припадати 500-900 виборців, причому в одних селах місцевих депутатів багато, а в інших жодного. Тут проблема представництва значно серйозніша, але є додаткові засоби вирішувати цю проблему, наприклад, обрання заступника голови громади, який працюватиме з околицями та віддаленими населеними пунктами. Є також інші варіанти, наприклад, обрання члена виконавчого комітету від села, селища, яке немає депутата, немає старости, але матиме члена виконкому. Це посада без зарплати, навіть декларацію не потрібно заповнювати, отже буде і представництво, і економія коштів!Можна сказати з упевненістю на 100%, що закон підпишуть, адже у ньому є ще додаткові зміни про Конституційний Суд України. Під час другого читання додалися норми у напрямку розв’язання кризи з Конституційним Судом. Думаю, саме це пришвидшило процес та допомогло отримати значну кількість голосів, а тому закон точно підпишуть.Частина старост буде звільнена у зв’язку з укрупненням старостинських округів. Закон дає три місяці сільським, селищним та міським радам, щоб об’єднати або скасувати старостинські округи там, де кількість жителів менша ніж 500 осіб. Скорочення торкнеться приблизно кожного шостого старости.Наголошу, що існує багато інших форм, як можна представити частинку громади в місцевому самоврядуванні, окрім як через старосту. У кожному селі або селищі, яке є частиною громади, доцільно створити орган самоорганізації населення. Його переваги у тому, що буде обране правління – група осіб, яка представлятиме територію. На відміну від інструменту старости, в Конституції України зазначається про органи самоорганізації, на чому багато разів наголошували у своїх висновках експерти головного юридичного управління Верховної Ради.Також доцільно згадати, що у кожного місцевого депутата може бути до 5 помічників, а ще є громадські організації, які можуть здійснювати спільні проєкти з місцевою радою. Тому бажаю менше зациклюватися лише на одному варіанті старости, а застосовувати всі можливі засоби представити село, селище або місто (ваш населений пункт) в складі всієї громади!
Олена Бойко, народний депутат України 8-го скликання
Із технічного законопроєкту для розвитку інституту старост документ перетворився на симбіоз технічного та політичного каламбуру.
Ухвалено в цілому довгоочікуваний законопроєкт №4535 «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост».Але ця новина також додає сумних думок. Адже із технічного законопроєкту на розвиток інституту старост він перетворився на симбіоз технічного та політичного каламбуру.Дійсно, проєкт чекають на місцях. Але політика навколо нього стала для нього ж загрозою. І звісно, правка 138 викликала дискусію в залі (і не кажіть, що не попереджала).Особисто мене наразі бентежить реалізація процедур, закладених правкою 40 (зміни до частини 1 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Процитую зауваження ГЮУ: «За такого законодавчого підходу порушено принцип рівності, передбачений статтею 24 Конституції України, котрий є невід’ємною складовою принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України)».Окрім того, процедура обговорення кандидатур на посади старост занадто ускладнена запропонованими змінами. Думаю, саме обговорення може стати проблемним, доведеться повертатися до внесення нових змін до цих норм, бо таке зарегулювання може заблокувати процес призначення старост взагалі. Хочу помилитись, але думаю, що, на жаль, так і буде...Проте не підтримую позицію щодо обрання старост на прямих виборах, на якій так емоційно наполягали окремі шановні народні депутати. Поясню чому.По-перше, староста не повинен підміняти собою інший представницький орган. Він не повинен ототожнюватись із головою. Не варто створювати конфлікт інтересів у системі місцевого самоврядування. Староста за визначеним функціоналом не повинен мати представницький мандат. А проблема неналежного представництва у радах – це проблема не від статусу старост, а від хибного вибору виборчої системи на місцевих виборах.По-друге, старости не завжди були обраними особами (і порівняння із старостами в період окупації України у часи Другої світової війни є не зовсім коректним, вибачте, шановні мої друзі, колеги, народні депутати). Адже старости вперше згадуються як посадові особи на чолі сільської громади (верві) ще в редакції «Руської Правди» за часів Київської Русі в XI-XII ст., а останні згадки (до нових часів) про старост – на території Підкарпатської Русі, що увійшла до складу Чехословацької Республіки (1918-1938 роки). У різні часи старости мали різні повноваження та статус. Як зазначає науковець Лупандін О.І., «еволюція розвитку старост поєднала в цій ланці представника громади (у тому числі місцевих інтересів перед державною владою) та адміністративної посадової особи – представника держави на місцях. Це підтверджується тим, як в різні періоди правового розвитку України державна влада підходила до формування цих посад: шляхом обрання населенням, як представника місцевого самоврядування, або призначення чи погодження державою, як державного керівника нижчої адміністрації. Поєднання самоврядних та державних функцій в одній ланці стало особливістю становлення та розвитку інституту старост» (Лупандін, Губернські і повітові старости 1918. Енциклопедія історії України: у 10 т. / редкол.: В. А. Смолій (голова) та ін.; Інститут історії України НАН України. К.: Наукова думка, 2004, с. 524). І некоректно говорити, що старости завжди були обраними посадами. По-перше, обраними були в часи, коли староста мав функції «головної особи» села, по-друге, наприклад, коли потрібно було посилити роль держави на місцях. Зокрема призначались старости за часів Української Держави у 2018 році.Сучасна історія розвитку інституту старост в Україні є також динамічною. До 2019 року старости були виборними посадовими особами місцевого самоврядування. Законом 805-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» змінено процедуру обрання: відповідно до частини 1 статті 54-1 цього Закону староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Слово «затверджується» подекуди сприймається як «призначається». Відповідно до статті 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в органах місцевого самоврядування є три види посад:1. Виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах (голова та до 2019 року – староста).2. Виборні посади, на які особи обираються (секретар ради) або затверджуються (керуючий справами, заступник голови) відповідною радою.3. Посади, на які особи призначаються відповідним головою на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством (решта посадових осіб місцевого самоврядування).Отже, посада старости залишається виборною посадою. Але відчуваю, що тема організаційно-правового регулювання інституту старост не закрита.
377
